Histoire de la Russie et de son empire

Le comte Panine explique que, dans le système étatique en vigueur, tout le souci du bien commun et de l’élaboration des nouvelles lois est concentré « en la seule personne du souverain ». Panine propose, pour plus d’efficacité, d’effectuer une « division raisonnable du pouvoir de légiférer entre un petit nombre de personnes, spécialement choisies pour cela ». Le « Conseil impérial » – ainsi s’exprime le rapport – doit se composer de six à huit membres, dont quatre secrétaires d’État : ceux de l’Intérieur, des Affaires étrangères, du Département militaire et du Département de la Flotte.

Le manifeste préparé par Panine est clair : l’instauration du Conseil implique que, dorénavant, la vie de l’État sera dirigée, « non par la force des personnes, mais par le pouvoir des postes officiels ». Catherine hésite longuement : en décembre 1762, elle signe l’acte de création du Conseil et le manifeste, puis nomme les « conseillers ». Mais elle ne tarde pas à déchirer le décret, rejetant le projet de Panine. Les hésitations de Catherine dureront jusqu’à ce qu’elle se persuade que l’idée de limiter l’autocratie – elle a fort bien compris que telle était la visée du Conseil impérial – n’a pas l’approbation d’un nombre important de dignitaires. Dans une instruction secrète au nouveau procureur-général choisi par ses soins, le prince Viazemski, elle relève l’existence de deux « partis » parmi les hauts dignitaires : les uns sont honnêtes et loyaux, d’autres nourrissent de dangereux desseins. Et elle ajoute : « D’aucuns pensent, parce qu’ils ont longuement séjourné en telle ou telle terre étrangère, que tout, partout, doit être organisé selon la politique de cette terre qu’ils affectionnent. » L’allusion aux sympathies de Nikita Panine pour la Suède est évidente. Et le refus opposé par Catherine à l’idée d’adopter le modèle suédois, dont s’inspire Panine et qui reviendrait à limiter l’absolutisme, n’est pas moins clairement formulé.

Rejetant le plan du comte Panine, Catherine confie à ce dernier la direction du Collège des Affaires étrangères. L’impératrice fait d’une pierre deux coups : elle écarte Nikita Panine des affaires intérieures et met à profit ses talents diplomatiques hors pair. Jusqu’en 1781, Catherine n’entreprendra aucune action de politique extérieure sans sa participation. Mais il ne deviendra jamais chancelier : son projet de restreindre l’autocratie ne sera pas oublié.

Découvrant l’imperfection des lois en vigueur et jugeant nécessaire d’en instaurer de nouvelles, en remplacement de celles imposées en 1649, sous le règne d’Alexis Mikhaïlovitch, Catherine convoque une commission d’« hommes bons et savants ». Les principaux codes des lois de la Rus, le Soudiebnik de 1550 et l’Oulojenié de 1649, avaient été établis par le Zemski sobor. La « Commission » convoquée par le manifeste du 14 décembre 1766, s’inscrit dans la continuité de cette tradition.

Une partie de la Commission est composée de représentants des institutions gouvernementales, une autre de députés élus par les différentes classes de la société. Les députés sont choisis par la noblesse, les villes, les hallogènes sédentaires. Toutefois, le bas-clergé et les paysans, qu’ils appartiennent à des propriétaires ou à la Couronne, ne sont pas représentés à la Commission.

La Commission se réunit à Moscou, au Palais à Facettes du Kremlin, le 30 juin 1767. Elle commence ses travaux en prenant connaissance du Nakaze, la « Grande Instruction » rédigée par l’impératrice elle-même. Catherine l’a entreprise en janvier 1765 et terminée un an plus tard. Puis elle a donné le texte en lecture à quelques membres de son entourage proche. Le comte Panine note, exprimant l’avis général : « Ce sont là des principes à renverser les murailles. » Les premiers lecteurs du Nakaze le jugent par trop libéral et l’impératrice prend en compte leurs remarques.

Les principes fondamentaux du Nakaze sont empruntés à De l’esprit des lois de Montesquieu (deux cent cinquante articles sur cinq cent vingt-six). Plus de cent articles (le chapitre 10, consacré aux fondements de la législation criminelle et à la justice) ont été puisés dans l’ouvrage de l’Italien Beccaria Sur les Délits et les Peines, qui, paru en 1764, avait suscité un vif intérêt en Europe. Vingt ans plus tard, en 1787, Catherine écrira à Grimm : « Mon assemblée des députés fut d’autant plus réussie que je leur ai déclaré : “Voici mes opinions, dites-moi vos plaintes : où la chaussure vous serre-t-elle le pied ? Nous nous efforcerons de trouver un remède ; je n’ai pas le moindre système, je ne veux que le bien commun, car il fait le mien.” »