Идеология русской государственности. Континент Россия [litres]

После нескольких конфликтов в первой половине 90-х между субъектами федерации и федеральным центром по поводу разграничения собственности и полномочий органов власти установился зыбкий, но оказавшийся достаточно устойчивым status quo. В этих условиях целостность государства обеспечивалась исключительными (не подлежащими делегированию) полномочиями федеральных властей в области обороны, безопасности, правопорядка и финансов (от денежного обращения до налогов). Эти полномочия осуществлялись через сеть региональных и местных подразделений соответствующих федеральных государственных органов.

Управление социально-экономическими процессами достигалось преимущественно усилиями властей субъектов федерации. Это позволяло минимизировать контуры управления, сократить время их реакции, индивидуализировать управленческие подходы.

Такое распределение функций казалось приемлемым. Были, однако, проблемы, подспудно усугублявшиеся. Они касались правоприменительной системы и межбюджетных отношений. В обоих случаях проблема выражалась в том, что местные подразделения федеральных органов были склонны действовать солидарно с региональными властями, даже если это шло вразрез с требованиями их собственного руководства. Ясно, что руководство субъекта федерации имеет много возможностей индивидуального неформального влияния на руководящих работников этих органов. Возникающий симбиоз до какого-то момента считался в порядке вещей.

Первым ещё в конце 90-х на проблему обратил внимание Высший арбитражный суд. В юрисдикции арбитражных судов споры сторон – резидентов разных субъектов федерации представлены значительно шире, чем в других ветвях судебной власти. Поэтому при обжаловании судебных решений были выявлены расхождения в практике судов разных регионов. В итоге всю территорию Российской Федерации разделили на 10 судебных округов – из нескольких субъектов федерации каждый. В округах были созданы арбитражные суды с широкими полномочиями по пересмотру решений нижестоящих судов и судебному толкованию правовых норм. Эта мера довольно быстро возымела эффект.

Другой подход был применён в органах внутренних дел: местным властям дали возможность создавать собственную «милицию общественной безопасности». Это, напротив, результатов не дало.

Возможно, сравнение этих подходов позволило Путину правильно выбрать первый шаг в сторону ограничения федерализма. Уже в мае 2000 года он вводит институт полномочных представителей президента и определяет территориальные границы их полномочий, названные федеральными округами. Эти полномочия находились в пределах полномочий президента, и наделение ими его представителей было простым частичным их делегированием. Так что создание этого института (хотя и не предусмотренного Конституцией) было вполне легитимным. Однако оно позволило приблизить фокус президентской власти к регионам и создать тем самым противовес неформальному влиянию региональных властей на местные ветви федеральных государственных органов. Их симбиоз перестал быть комфортным для обеих сторон, что способствовало первым делом восстановлению дисциплины и управляемости в системе каждого из федеральных ведомств, имевших подразделения на территориях. Последовавшая реформа МВД, несмотря на её неоднозначные итоги, этот результат закрепила. С этого момента в российском политическом дискурсе появилось слово «вертикаль». Она укреплялась через специально организованный правовой процесс – устранение противоречий конституционных актов субъектов федерации с Конституцией России.