Res Publica. Русский республиканизм от Средневековья до конца XX века [коллективная монография]

Как это часто случается, практика шла вразрез со словами. Депутатам приходилось выстраивать свою линию поведения, исходя из реального расклада сил, особенностей государственных учреждений, политических институтов. Прежде всего речь идет о включенности Думы в бюрократическую законотворческую машину, которая с учреждением представительных органов власти далеко не во всем изменилась по сравнению с дореволюционной.

Таких особенностей было немало:

1) Например, Государственный совет по духу, по стилю работы оставался учреждением бюрократического типа. Это определяло отношение его членов к депутатскому корпусу, а также характер работы с законопроектами[1464]. С Советом так или иначе приходилось считаться. Показательно, что в согласительных комиссиях именно он (а не Дума) играл «первую скрипку»[1465].

2) В России продолжал функционировать целый ряд законосовещательных учреждений, составленных из чиновников, которые активно участвовали в процессе подготовки политических решений[1466].

3) В конце концов, Совет министров фактически обладал законодательной властью, доставшейся ему в «наследство» от Комитета министров[1467]. В его ведении были дела «общественного порядка, спокойствия и безопасности», народного продовольствия, чрезвычайные происшествия. На его заседаниях принимались решения об установлении усиленной и чрезвычайной охраны в той или иной местности. В то время, когда Дума не заседала, Совет министров имел право обсуждать вопросы, привычно принимавшиеся в обычном законодательном порядке (собственно, речь идет о широко известной 87‐й статье Основных государственных законов). Согласно формуле члена Государственного совета С. Ф. Платонова, «до конституции министры правили страной через царя. А после введения конституции царь правит страной через министров»[1468]. Уместной была и другая шутка. М. М. Ковалевский отличал «летний» и «зимний» политический строй империи. Зимой он был конституционный: тогда законодательствовали Дума и Государственный совет, за ними неустанно следили газетчики. Летом страна погружалась в сон. Депутаты и журналисты разъезжались по домам, в провинцию, или же отдыхали на дачах. Законодательство переходило в руки правительства. Россия же обращалась в обычное «полицейское государство»[1469].

4) Как хорошо известно, право законодательной инициативы депутатов было ограничено[1470]. Не стоит в этом видеть российскую специфику. Любая политическая система предоставляет правительству ключевую роль в подготовке решений, что следствие не злой воли, а исключительно профессионализма чиновников[1471]. Вместе с тем в России эта проблема множилась на отсутствие законодательного опыта у большинства представителей депутатского корпуса. Зачастую они оказывались политически беспомощными игроками в сравнении со своими контрагентами со стороны исполнительной власти[1472].