Россия на Дунае. Империя, элиты и политика реформ в Молдавии и Валахии, 1812—1834

Словно в ответ на подспудное недовольство русского дворянства привилегиями, пожалованными элитам западных окраин, Александр I указал своему представителю в Царстве Польском, Н. Н. Новосильцеву, начать работу над Государственной уставной грамотой, предполагавшей введение представительных учреждений во всех частях Российской империи[266]. Разработанный в 1818–1820 годах в канцелярии Новосильцева, этот конституционный документ предполагал деление империи на наместничества, каждое из которых должно было состоять из нескольких губерний «по мере народонаселения, расстояния, обширности и смотря на нравы, обычаи и особые местные законы, жителей между собой сближающие»[267]. Помимо общеимперских институтов, каждое наместничество должно было иметь свои исполнительные законодательные и судебные органы. Законодательные собрания наместничеств, называемые сеймами, должны были участвовать в разработке местных законов, окончательное утверждение которых оставалось, однако, за императором[268].

Наместнический принцип организации политического пространства империи представлял собой прямую противоположность институциональным реформам первой половины Александрова царствования[269]. В то время как создание министерств и Государственного совета в 1802–1811 годах были шагом к централизации и бюрократизации, проекты разделения России на наместничества, разрабатывавшиеся после 1815 года, можно рассматривать как попытку возврата к «дворянской монархии» Екатерины Великой. В некотором смысле Государственная уставная грамота Александра I была сходна с губернской реформой, осуществленной Екатериной II в 1775 году. Эта реформа предоставила дворянству широкие возможности для участия в местном управлении и в то же время способствовала административной ассимиляции окраин. Государственная уставная грамота также сочетала принципы децентрализации и униформизации административных практик и правовых режимов. Хотя местные особенности служили основой разделения на наместничества, Грамота также предполагала отмену Конституционной хартии Царства Польского, ввиду нецелесообразности существования двух конституций в одной империи[270]. Само Царство Польское должно было превратиться в одно из наместничеств. Таким образом, Государственная уставная грамота как бы тривиализировала привилегированное положение Польши, Финляндии и Бессарабии посредством распространения на остальную часть империи политико-административных форм, первоначально опробованных на этих окраинах.